政府與社會資本合作(PPP)模式從財政部推出第一批示范項目算起已經(jīng)歷三年有余。個別地方實施的PPP項目已面臨一般公共預算支出比例10%紅線被突破的風險。在各地方政府仍有相當數(shù)量基礎(chǔ)設施和公共服務項目待啟動的背景下，地方財政在實施“財政承受能力論證”時，更希望能夠找到適合的突破口。因此每年預算規(guī)?？捎^的政府性基金預算自然成為了各方議論的焦點。

一、什么是政府性基金預算?

我國政府預算體系共包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算。《中華人民共和國預算法》(2014年修正)第九條“政府性基金預算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預算。政府性基金預算應當根據(jù)基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支”。

《政府性基金管理暫行辦法》(財綜〔2010〕80號)明確了政府性基金的征收、使用、管理和監(jiān)督等內(nèi)容。政府性基金實行中央一級審批制度，遵循統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的原則。

(1)政府性基金預算的分類

根據(jù)最新版的政府收支分類科目《2017年政府收支分類科目》，納入政府性基金預算管理的基金共43項。

按收入來源劃分，向社會征收的基金31項，包括鐵路建設基金、民航基礎(chǔ)設施建設基金、港口建設費、國家重大水利工程建設基金等。其他收入來源的基金12項，包括國有土地使用權(quán)出讓收入、彩票公益金、政府住房基金等。按收入歸屬劃分，屬于中央收入的基金9項，屬于地方收入的基金20項，屬于中央與地方共享收入的基金14項。

按支出用途劃分，用于公路、鐵路、民航、港口等建設的基金9項;用于水利建設的基金4項;用于城市維護建設的基金8項;用于教育、文化、體育等事業(yè)發(fā)展的基金7項;用于移民和社會保障的基金5項;用于生態(tài)環(huán)境建設的基金5項;用于其他方面的基金5項。

(2)政府性基金預算執(zhí)行管理

政府性基金預算的管理遵循“以收定支、?？顚Ｓ?、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則?；鹬С龈鶕?jù)基金收入情況安排，自求平衡，不編制赤字預算。各項基金按規(guī)定用途安排，不調(diào)劑使用。

根據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》對政府性基金預算的執(zhí)行做了規(guī)定：

(一)各級財政部門要加強政府性基金預算執(zhí)行管理，按照經(jīng)同級人民代表大會批準的政府性基金預算和政府性基金征收繳庫進度，以及國庫集中支付的相關(guān)制度規(guī)定及時支付資金，確保政府性基金預算執(zhí)行均衡。

(二)政府性基金使用單位要按照財政部門批復的政府性基金預算使用政府性基金，確保政府性基金?？顚Ｓ?。

(3)結(jié)轉(zhuǎn)基金及結(jié)余基金

政府性基金的結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余應當適用于“財政部關(guān)于印發(fā)《中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》的通知(財預〔2016〕18號)”給出了相關(guān)定義，指出“當年基金預算收入不足的，可使用以前年度結(jié)余資金安排支出;當年基金預算收入超出預算支出的，結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)安排使用。”

二、探討政府性基金預算參與PPP項目的原因

時2017年末，PPP模式從財政部推出第一批示范項目[1]算起已經(jīng)歷三年有余。個別地方通過PPP項目已面臨一般公共預算支出比例10%紅線被突破的風險。故在各地方政府仍有相當數(shù)量基礎(chǔ)設施和公共服務項目待啟動的背景下，地方財政在實施“財政承受能力論證”時，更希望能夠找到適合的突破口。因此每年預算規(guī)模龐大的政府性基金預算就成了各方關(guān)注的焦點。

根據(jù)財政部《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號),“切實有效履行財政管理職能。各級財政部門要會同行業(yè)主管部門合理確定公共服務成本，統(tǒng)籌安排公共資金、資產(chǎn)和資源，平衡好公眾負擔和社會資本回報訴求，構(gòu)建PPP項目合理回報機制。對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目。……”“財金〔2016〕90號”較早明確了除“一般公共預算”，政府性基金預算在適用條件時亦可用于PPP項目。

此后，《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復》(財金函〔2017〕85號)提及“在大力推廣PPP模式、積極為PPP項目落地創(chuàng)造條件的同時，為規(guī)范PPP發(fā)展，保障政府履約能力，防范和控制財政風險，……明確要求統(tǒng)籌評估和控制PPP項目的財政支出責任，每一年度需要從一般公共預算安排的PPP項目支出責任不超過一般公共預算的10%，……。且10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會資本參與PPP項目。”

以上種種，都為《PPP項目財政承受能力報告》的實際編制時留下了諸多遐想空間，包括社會資本方在內(nèi)的眾多PPP參與方皆有動力從政府性基金預算中騰挪出更多空間。這樣即能繼續(xù)安排PPP項目“上馬”，同時不觸碰一般公共預算10%的“高壓線”。

[1]《財政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕112號)于2014年11月30日公布

三、政府性基金預算支持PPP項目的可行性

由于暫無明晰的政策約束，各地省市兩級也未見突破10%紅線的相關(guān)文件。在PPP項目財政承受能力論證的實操時，有些項目的編制機構(gòu)則多采用靈活的方式處理政府支出責任中“一般公共預算”與“政府性基金預算”的比例，其中不乏直接將全部或部分支付責任簡單地直接挪入政府性基金的做法。

理論上講，政府性基金是我國非稅收入的重要組成部分，政府性基金通常是國家或地方政府需要進行某項專門的工程建設或事業(yè)建設時，因當期財力不能支持而向特定對象、特定區(qū)域收取的具有特定用途的資金。適用PPP模式的行業(yè)領(lǐng)域中基礎(chǔ)設施建設實際上具有特定用途的特征，對于基礎(chǔ)設施建設類項目應當適合使用政府性基金。

現(xiàn)政府性基金對應PPP項目支出責任雖未有紅線限制，但簡單將大部分政府支出責任設置為通過政府性基金予以支付，勢必導致項目杠桿率提高，放大債務風險。筆者認為，PPP項目政府支出責任在安排“政府性基金預算”時應充分考慮政府性基金預算編制的實際。依據(jù)《2017年政府收支分類科目》下“政府性基金預算支出功能分類科目”中適用于PPP行業(yè)領(lǐng)域的相應科目方可安排政府支出，如“212 城鄉(xiāng)社區(qū)支出”、“214 交通運輸支出”、“216 商業(yè)服務業(yè)等支出”、“229 其他支出”等。此文在附表中摘錄了《2017年政府收支分類科目》中與PPP模式行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)科目。

若PPP項目在《財政承受能力報告》中計劃安排政府性基金預算予以承擔的，首先應滿足所支出的責任應屬于“政府性基金預算支出功能分類科目”中對應科目支出，責任測算應具體細化到“項”級科目和落實具體執(zhí)行項目[2]，并綜合考慮科目預算的限額、期限、地方可支配部分、固定支付責任、歷年預算規(guī)模等因素，再依據(jù)項目總投資所含具體對應科目的建設投資及回報規(guī)模，分項計算，最終加總得出可由“政府性基金預算”承擔的總支出責任。如(1)項目的土地征收成本可由政府性基金預算支付;(2)污水處理服務費支付，由于存在明確的政府性基金預算支出分類科目“第212類14款01項 無數(shù)處理設施建設和運營”則可考慮將次部分的政府支出責任納入政府性基金預算。

政府性基金預算中最受關(guān)注的是每年的土地出讓收入，但應注意的問題：地方政府通過土地出讓獲取政府性基金收入用于承擔PPP項目支出責任，通過財政承受能力論證的方式，應做到收入與支出間風險隔離，區(qū)別于PPP項目資金來源與土地出讓收入掛鉤模式，應當遵守“財金〔2016〕91號文”提到的五個“不得”[3]。

[2] 依據(jù)財政部門批復的預算執(zhí)行，確保專款專用，原則上不調(diào)劑。

[3]財政部《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》(財金〔2016〕91號文)一文中明確了PPP項目不能直接與土地出讓收入掛鉤。原文提出了五個“不得”，分別是：“不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地，應當依據(jù)區(qū)域控制性詳細規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設條件;PPP項目主體或其他社會資本，除通過規(guī)范的土地市場取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應的土地使用權(quán)或變相取得土地收益;不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作;不得借未供應的土地進行融資;PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。”

四、實操案例及政策建議

梳理現(xiàn)有國家示范項目發(fā)現(xiàn)，南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城綜合開發(fā)項目、河北保定易縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)項目(財金〔2016〕91號文發(fā)布的第三批示范項目)、武漢問津產(chǎn)業(yè)新城項目的PPP項目協(xié)議中都明確將土地出讓收入與新增稅收收入、非稅收入作為政府支付項目公司付費資金的來源。因此，將上述資金來源中的地方留存部分作為支付的資金來源,并逐年列入經(jīng)本級人大審批的財政預算中予以支付的方式是存在一定合理性。

某省財政廳在早些發(fā)布的《PPP項目財政承受能力論證辦法(內(nèi)部征求意見稿)》已求探索PPP項目政府支出責任納入政府性基金預算：“對于全部PPP項目年度一般公共預算支出超出一般公共預算支出10%的市縣，可統(tǒng)籌政府資金來源，考慮支出結(jié)構(gòu)差異，合理確定增長預期，對PPP項目支出規(guī)模進行綜合評價論證。計算公式為：PPP項目支出規(guī)模=[上年度一般公共預算發(fā)展支出規(guī)模×(1+i)+前五年政府性基金預算發(fā)展支出年均規(guī)模]×50%。其中：i為前五年一般公共預算支出平均增幅;一般公共預算和政府性基金預算支出取數(shù)來源為上年決算數(shù)據(jù)。”但此文具體并未具體實施。

可見PPP模式進一步實施過程中，多方都在試圖嘗試將合理、規(guī)范使用政府性基金預算對PPP項目的支持工作。在市場不斷探索和規(guī)范不斷完善的過程中，筆者對此問題存有如下建議。

(一)確保宏觀財政風險可控

現(xiàn)地方財政承受能力論證時，“從一般公共預算安排的PPP項目支出責任不超過一般公共預算的10%”的政策邏輯起點在于從“宏觀角度”保障政府履約能力，防范和控制財政風險，并非針對具體預算編制工作。具體到實際預算安排如何在《預算法》框架內(nèi)的政府四類預算中合理分配是在整體財政風險可控的前提下來實施，需要報告編制單位與預算編制部門共同溝通，做到“事前算清”。一般公共預算10%的紅線仍應堅持，在此降杠桿、控風險、促規(guī)范的大背景下，不能濫用政府性基金預算承擔PPP項目政府的支出責任。

(二)細化財政承受能力評估

現(xiàn)階段，PPP項目《財政承受能力評估報告》的編制或應更加深入，同時亦對報告編制單位提出更高要求。地方政府財政承受能力論證工作應細致分析項目政府資金來源及組成，涉及“土地、無形資產(chǎn)”等其他基金預算內(nèi)政府投入部分應做到“事前算清”，并為合作期內(nèi)政府付費(政府可行性缺口補助)資金的不同來源(預算科目)提供測算依據(jù)，有必要時應聘請第三方機構(gòu)協(xié)助完成。

(三)完善政府性基金預算上限控制

地方政府財政承受能力論證時，政府支出責任中各政府預算賬戶內(nèi)如何分配時，政府性基金預算中安排PPP項目支出責任應設置“紅線”。依據(jù)“財金〔2015〕21號”文建議由“省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。”具體涉及控制指標時，可參考一般公共預算的10%和各地歷年政府性基金預算中相關(guān)科目中可用部分的占比情況，并充分考慮各方因素，如政府性基金的征收和使用期限要求，確保PPP項目合作期內(nèi)各年預算支出安排能夠合理的預估，風險能夠合理控制，政府支出責任能夠有效保障。

在防范地方債務風險、鼓勵規(guī)范實施的大背景下，PPP項目政府支出責任的全口徑預算管理應更為規(guī)范，政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算等的使用或?qū)⒂绊懙较乱浑A段PPP模式發(fā)展，應盡早將相關(guān)內(nèi)容納入監(jiān)管范圍內(nèi)。若管理不好PPP項目的政府支出部分的風險任有可能項目其他方面衍生，引致整體地方債務空閑無法控制，隱形增長的風險。