關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知

財建[2017]455號

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各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、住房城鄉(xiāng)建設廳（委）、環(huán)境保護廳（局）、農(nóng)業(yè)部門，新疆生產(chǎn)建設兵團財務局、建設局、環(huán)境保護局、農(nóng)業(yè)局：

為貫徹落實黨的十八大以來中央關于加快完善現(xiàn)代市場體系、加快生態(tài)文明制度建設相關戰(zhàn)略部署，進一步規(guī)范污水、垃圾處理行業(yè)市場運行，提高政府參與效率，充分吸引社會資本參與，促進污水、垃圾處理行業(yè)健康發(fā)展，我們擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作（PPP）模式，現(xiàn)將有關事項通知如下：

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制有關要求，發(fā)揮市場機制決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，提高政府參與效率，充分吸引社會資本投資參與，提升環(huán)境公共服務質(zhì)量，深入推進供給側改革。

（二）基本原則。以全面實施為核心，在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，對污水和垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理、處置各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)整合，實現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體和垃圾處理清潔鄰利，有效實施績效考核和按效付費，通過PPP模式提升相關公共服務質(zhì)量和效率。以因地制宜為基礎，加大引導支持力度，強化按效付費機制，政府和社會資本雙方按照市場機制原則協(xié)商確定PPP模式實現(xiàn)方式。以規(guī)范操作為抓手，嚴格執(zhí)行財政PPP工作制度規(guī)范體系，防止變相舉借政府債務，防范財政金融風險，深入推進相關領域內(nèi)PPP改革。以提升效率為導向，增強相關領域內(nèi)項目融資能力，暢通社會資本進入渠道，提高項目管理水平。

（三）總體目標。政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。有序推進存量項目轉(zhuǎn)型為PPP模式。盡快在該領域內(nèi)形成以社會資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、高效的PPP市場，推動相關環(huán)境公共產(chǎn)品和服務供給結構明顯優(yōu)化。

二、實施要求

（四）適用范圍。政府以貨幣、實物、權益等各類資產(chǎn)參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項目風險分擔或利益分配機制，且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領域項目，全面實施PPP模式。

（五）實施內(nèi)容。符合全面實施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項目，政府參與的途徑限于PPP模式。政府與社會資本間應簽署PPP協(xié)議，明確權益分配和風險分擔機制，并通過成立具有獨立法人資格的PPP項目公司實現(xiàn)項目商業(yè)風險隔離。政府可以在符合PPP相關政策規(guī)定的前提下對項目給予必要的支持，但不得為項目融資提供擔保，不得對項目商業(yè)風險承擔無限責任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

（六）規(guī)范操作。確保污水、垃圾處理領域PPP項目質(zhì)量，規(guī)范項目發(fā)起、識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，嚴格執(zhí)行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）等相關規(guī)定。認真貫徹落實污水、垃圾處理領域各項行業(yè)管理規(guī)范、技術標準和相關稅費政策。嚴格合同管理，相關合同文本中應明確有關績效考核、按效付費條款，提高服務質(zhì)量和效率。

（七）有序?qū)嵤８骷壺斦托袠I(yè)管理部門，應結合項目經(jīng)濟屬性、受益范圍和行業(yè)管理模式等情況合理確定介入項目的政府層級及部門。根據(jù)項目非競爭性和非排他性強度，合理確定公共資源介入程度。嚴格約束政府行為，削減行政審批，杜絕對市場運行的不當干預。大幅度減少政府對該領域內(nèi)市場資源的直接配置，著力推動市場資源依據(jù)市場規(guī)則、市場價格和市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

三、支持政策

（八）優(yōu)化財政政策。大力支持污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作，未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關預算支出。各級地方財政要積極推進污水、垃圾處理領域財政資金轉(zhuǎn)型，以運營補貼作為財政資金投入的主要方式，也可從財政資金中安排前期費用獎勵予以支持，逐步減少資本金投入和投資補助。加大對各類財政資金的整合力度，涉農(nóng)資金整合中充分統(tǒng)籌農(nóng)村污水、垃圾處理相關支持資金，擴大規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應，形成資金政策合力，優(yōu)先支持民營資本參與的項目。

（九）完善行業(yè)管理。加強對污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式相關工作的指導，科學編制并嚴格落實有關規(guī)劃，督促相關項目加快落地實施。通過全面實施PPP模式，有力提升污水、垃圾處理能力建設和項目管理水平。區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內(nèi)、外，以及城市、農(nóng)村的污水、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并同生態(tài)產(chǎn)業(yè)及循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、面源污染治理有效銜接。建設完善項目服務質(zhì)量、運營成本、安全生產(chǎn)及環(huán)保指標監(jiān)測與監(jiān)管體系，建立形成基于績效的PPP項目收益機制。

四、組織領導

（十）工作機制。污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作以“中央引導、地方推進、市場配置資源、模式全面實施”為主線，建立中央規(guī)劃部署、地方貫徹落實、多部門協(xié)調(diào)合作的工作機制。

（十一）地方責任。各級地方政府是污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作的責任主體，要逐級建立工作機制，強化組織領導，加強對相關工作的考核。

五、其他

（十二）本通知自發(fā)布之日起施行。

財政部

住房城鄉(xiāng)建設部

農(nóng)業(yè)部

環(huán)境保護部