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環(huán)保PPP中最低需求風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任如何“擔(dān)”

環(huán)保PPP實(shí)操中目前大部分約定由政府承擔(dān)。以污水處理為例，該類PPP項(xiàng)目一般約定基本水量（保底水量），且約束對(duì)象主要是政府（如果沒有達(dá)到基本水量，政府按基本水量付費(fèi)，“照付不議”）。這種風(fēng)險(xiǎn)通常為政府所承擔(dān)。很多污水處理項(xiàng)目都約定了在規(guī)定年限中（如運(yùn)營期開始的前三年），60%-80%不等的基本水量。通常，所在城市城鎮(zhèn)化水平越高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、項(xiàng)目所覆蓋的范圍越高，這一比例相反越低?；舅砍蔀閭鹘y(tǒng)污水處理企業(yè)的基本收入保障，一定程度上具有“旱澇保收”的特征。在這種機(jī)制下，通常還會(huì)約定在實(shí)際處理量超過設(shè)計(jì)規(guī)模時(shí)，政府對(duì)社會(huì)資本（或項(xiàng)目公司）的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及付費(fèi)金額相應(yīng)調(diào)整機(jī)制。一般都認(rèn)為，PPP 項(xiàng)目由社會(huì)資本負(fù)責(zé)具體實(shí)施，但頂層設(shè)計(jì)是地方政府做出的，因此包括項(xiàng)目規(guī)劃不合理、最低需求預(yù)測不準(zhǔn)確、配套設(shè)施不到位、出現(xiàn)競爭性項(xiàng)目等在內(nèi)的事項(xiàng)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任在于政府，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)由政府承擔(dān)。

現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)此類風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。隨著PPP合作范圍不斷擴(kuò)大、模式持續(xù)創(chuàng)新、競爭逐漸加劇，最低需求風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)從政府向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移的案例。比如污水處理項(xiàng)目中采取廠網(wǎng)一體化運(yùn)作時(shí)，廠網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營責(zé)任由社會(huì)資本方承擔(dān)，有些項(xiàng)目將污水進(jìn)水量大小視為與社會(huì)資本方管網(wǎng)建設(shè)范圍及質(zhì)量相關(guān)，因此不設(shè)保底水量，實(shí)際上最低需求風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)。如中部某市污水處理PPP的法律文件明確規(guī)定，社會(huì)資本方提供的服務(wù)應(yīng)“符合城市總體規(guī)劃，滿足特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)日常需求，以及具備適度的儲(chǔ)備能力”。該政府允許合理的建設(shè)費(fèi)用計(jì)入固定成本，但日常經(jīng)營性付費(fèi)必須根據(jù)實(shí)際處理水量計(jì)算，即政府不進(jìn)行水量兜底。南部某市打包污水處理廠項(xiàng)目則是最新典型，受到各方關(guān)注。該項(xiàng)目不設(shè)保底水量，而是建立環(huán)境績效付費(fèi)機(jī)制，根據(jù)污水處理廠月平均進(jìn)水COD濃度，確定進(jìn)水濃度系數(shù)，對(duì)各廠進(jìn)水濃度進(jìn)行考核，并以此作為污水處理服務(wù)費(fèi)計(jì)算依據(jù)。

我們注意到，國內(nèi)有些水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目、黑臭水體治理PPP項(xiàng)目，里面包括污水處理廠、水體修復(fù)、景觀改造等內(nèi)容，特別是污水處理廠部分還涉及保底水量，但實(shí)際環(huán)境改善的績效不盡如人意，地方政府已有怨言，甚至作出要求限期改進(jìn)、否則延遲付費(fèi)或減少付費(fèi)的表態(tài)。同時(shí)，部分縣級(jí)城市實(shí)施的垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目“吃不飽”、污水處理PPP項(xiàng)目“曬太陽”的現(xiàn)象存在，也讓地方政府的付費(fèi)意愿出現(xiàn)降低跡象。2017年4月，南方另一城市海綿城市建設(shè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目也未設(shè)定保底水量，說明最低需求風(fēng)險(xiǎn)并非不能轉(zhuǎn)移。

不過，風(fēng)險(xiǎn)如何合理分配是PPP的核心。目前，業(yè)界已形成PPP風(fēng)險(xiǎn)分配原則的共識(shí)，即“由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)”、“承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配”，以及“承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限”。在單體污水處理廠PPP項(xiàng)目上，政府對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃有最高決策權(quán)限，更有能力規(guī)劃好和安排好水量，因此這類項(xiàng)目的最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)具有合理性。盲目把最低需求風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，在風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配的原則下，社會(huì)資本方將要求獲得風(fēng)險(xiǎn)增加相應(yīng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，最終導(dǎo)致政府長期支出增加，也不利于達(dá)成PPP長期運(yùn)營效率提高這一核心目標(biāo)。而在廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)分配和付費(fèi)機(jī)制有兩種。其一是項(xiàng)目在形式上打包、但付費(fèi)拆分處理，即污水廠按單體項(xiàng)目水價(jià)及水量付費(fèi)（含基本水量），管網(wǎng)則采用“可用性付費(fèi)+績效服務(wù)費(fèi)”的方式付費(fèi)，整體上屬于需求風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的狹義特許經(jīng)營模式。其二是形式和實(shí)質(zhì)均達(dá)到一體化，即將考核指標(biāo)徹底改為污染物減排標(biāo)準(zhǔn)的效果支付模式，付費(fèi)與績效完全捆綁，不設(shè)保底水量。兩者相比較，政府和社會(huì)資本哪方更有能力承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)、承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)的一方相應(yīng)提出哪些要求、績效考核是否清晰易行都是需要考慮的因素。