案情回放

A采購代理機構(gòu)對某局物業(yè)項目以公開招標方式實施政府采購，經(jīng)評標委員會推薦和采購人確認，B公司被確定為中標供應商。項目結(jié)束后，C公司向A采購代理機構(gòu)遞交質(zhì)疑函，提出懷疑B公司的人員工資報價低于最低工資水平。A采購代理機構(gòu)詢問C公司從何處得知此情況，C公司聲稱是在供應商等候區(qū)“聽見”B公司的投標代表說的，除此以外，不能提供其他證明材料。A采購代理機構(gòu)斟酌再三后，向C公司出具了《質(zhì)疑函補正通知書》：“經(jīng)審查，你單位質(zhì)疑函不符合《政府采購法實施條例》的規(guī)定?，F(xiàn)請你單位對質(zhì)疑事項證明材料進行補正后在質(zhì)疑有效期內(nèi)重新提交質(zhì)疑函。”

C公司無從獲得證明材料，遂向當?shù)刎斦块T提出投訴。財政部門收到投訴書后經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)C公司投訴事項未經(jīng)質(zhì)疑，于是告知C公司投訴不予受理。

C公司質(zhì)疑、投訴均未受理，只得以信訪函的方式向財政部門反映該問題。財政部門組織原評標委員會和A采購代理機構(gòu)核實相關(guān)情況后，向C公司發(fā)出《調(diào)查情況說明》，說明經(jīng)評標委員會復核，不存在C公司反映的違法問題，中標結(jié)果合法、有效。

C公司不服當?shù)刎斦块T作出的《調(diào)查情況說明》，向其上一級財政部門提起行政復議。上級財政部門復議后認為：C公司提出書面質(zhì)疑，符合法定期限規(guī)定，屬于有效質(zhì)疑。A采購代理機構(gòu)雖要求C公司補正質(zhì)疑材料，且C公司未在質(zhì)疑有效期內(nèi)重新提交質(zhì)疑函，但并不免除A采購代理機構(gòu)的答復義務。因此，責令當?shù)刎斦块T按照政府采購投訴處理程序，作出投訴處理決定。

問題提出

可否要求質(zhì)疑供應商補正質(zhì)疑函？

專家點評

1、要求補正質(zhì)疑函與《政府采購法》的規(guī)定不相符

《政府采購法》第五十二條規(guī)定：“供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。”從法律條文可知，關(guān)于質(zhì)疑的受理條件只有“七個工作日”和“書面”兩項要求。其中，“七個工作日”的時限要求，是保護供應商公平競爭權(quán)益的同時，也考慮維護采購人的權(quán)益，保證項目的采購效率，督促供應商盡快行使質(zhì)疑權(quán)利。除此以外，質(zhì)疑應該是沒有其它明確的限制條件的。“認為……權(quán)益受到損害的”是供應商主觀的認識，并不要求其權(quán)益經(jīng)證實受到損害。“采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果”，個人認為只能排除關(guān)于“廢標結(jié)果”的質(zhì)疑，其它的各項內(nèi)容，包括專家評審有誤、其它供應商串通投標、提供虛假材料謀取中標等事項，都可以歸納其中。因此，滿足了“七個工作日”、“書面”這些條件之后，質(zhì)疑就應是供應商當然的救濟權(quán)利。相對應的，采購人和采購采購代理機構(gòu)在收到質(zhì)疑后就應承擔起七個工作日內(nèi)進行書面答復的義務?！墩少徺|(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）第十三條的規(guī)定與《政府采購法》的規(guī)定是一致的：“采購人、采購采購代理機構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函。”法定質(zhì)疑期限內(nèi)提出的質(zhì)疑，采購人、采購采購代理機構(gòu)不得拒收。

2、要求補正質(zhì)疑函在《政府采購法實施條例》中缺乏法律依據(jù)

《政府采購法實施條例》（以下簡稱“《實施條例》”）第五十五條規(guī)定：“供應商質(zhì)疑、投訴應當有明確的請求和必要的證明材料”。盡管《實施條例》沒有規(guī)定，沒有“明確的請求和必要的證明材料”的質(zhì)疑不予受理，但法條中“應當”二字，將提供“明確的請求和必要的證明材料”確定為供應商的法定義務。誠然，“明確的請求和必要的證明材料”能提高質(zhì)疑處理的針對性，保證工作效率，防止供應商濫用質(zhì)疑權(quán)，但這一設置與《政府采購法》的立法本意不相一致。

《立法法》第八十八條規(guī)定：法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。2015年《實施條例》的出臺，曾讓很多從業(yè)者歡呼雀躍，認為新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，應適用新的規(guī)定。但《立法法》第九十二條如是規(guī)定的前提是“同一機關(guān)制定的”，即同一效力層級的規(guī)范。法律的效力層級高于行政法規(guī)，《政府采購法》的效力層級高于《實施條例》，不存在新舊適用之論。

根據(jù)《實施條例》的要求，提供必要的證明材料的確是供應商的義務，但并不能因此免除采購人和采購采購代理機構(gòu)的答復義務。并且，采購人和采購采購代理機構(gòu)的質(zhì)疑答復期限的起算點是“收到供應商的書面質(zhì)疑”之日，并沒有類似審查、重新提交的環(huán)節(jié)。從供應商角度，雖然在質(zhì)疑提出環(huán)節(jié)沒有限制，但參照民事訴訟法，未提供必要的證明材料，須承擔請求不被支持、質(zhì)疑不成立的后果。

3、要求補正質(zhì)疑函在94號令中同樣缺乏法律依據(jù)

政府采購同仁可能知道，94號令出臺前經(jīng)過了多次修改，最初的征求意見稿第三十四條規(guī)定：“采購人有下列情形之一的，由財政部門責令限期改正，情節(jié)嚴重的，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員由其行政主管部門或者有關(guān)機關(guān)依法給予處分，并予以通報：（一）無正當理由拒收質(zhì)疑函的”。對比94號令第三十六條，第（一）項修改為“拒收質(zhì)疑供應商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”。該條法律責任規(guī)定與第十三條“遙相呼應”，第十三條對質(zhì)疑的唯一限定就是“法定質(zhì)疑期內(nèi)”。

94號令第十二條與《實施條例》相似，規(guī)定供應商提出質(zhì)疑應當提交質(zhì)疑函和必要的證明材料，列明質(zhì)疑函應當包括的內(nèi)容。“應當”表明該條款是對質(zhì)疑供應商設定的義務。但從第十三條和第三十六條的規(guī)定則表明：立法本意是不支持以內(nèi)容為理由拒收質(zhì)疑函的。需要明確的是，質(zhì)疑不同于投訴，94號令未規(guī)定可補正質(zhì)疑函，要求供應商補正質(zhì)疑函即缺乏法律依據(jù)。94號令中第二十一條對投訴書的審查、補正規(guī)定并不適宜參照。案例中，A采購代理機構(gòu)出具《質(zhì)疑函補正通知書》告知C公司需補正事項。該補正通知書反而成為供應商舉證已向采購代理機構(gòu)提出過質(zhì)疑、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定時間內(nèi)作出答復的書面證明。

4、應依法、從寬受理質(zhì)疑

對于采購人和采購采購代理機構(gòu)，處理質(zhì)疑確實需耗費大量的精力，但質(zhì)疑是法律賦予供應商的重要權(quán)利，筆者認為應依法、從寬受理質(zhì)疑。以本案為例，A采購代理機構(gòu)依據(jù)《實施條例》要求C公司出具證明材料確實有些“強人所難”，因為證據(jù)是B公司的投標文件，是法定應予保密的內(nèi)容。退一步說，C公司即使不能質(zhì)疑，也能行使《政府采購法》第七十條規(guī)定的控告權(quán)和檢舉權(quán)，“有關(guān)部門、機關(guān)應當依照各自職責及時處理”。推卸職責并不能從根本上解決問題，反而可能導致矛盾層層升級。

從另一角度看，質(zhì)疑同投訴、信訪、行政復議、訴訟等程序相比，屬于內(nèi)部救濟程序，是發(fā)生在供應商與采購人、采購采購代理機構(gòu)之間的，無第三方介入的政府采購爭議解決途徑之一。這一程序著眼于當事雙方通過自身努力糾正問題、解決問題，具有靈活、方便、成本低等優(yōu)勢，處理得當，能大大節(jié)省行政資源。這也是《政府采購法》設置質(zhì)疑程序的重要出發(fā)點。

法規(guī)鏈接

《政府采購法》

第五十二條  供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。

《政府采購法實施條例》

第五十五條  供應商質(zhì)疑、投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。供應商投訴的事項不得超出已質(zhì)疑事項的范圍。

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》

第十一條 提出質(zhì)疑的供應商（以下簡稱質(zhì)疑供應商）應當是參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應商。

潛在供應商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑。對采購文件提出質(zhì)疑的，應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內(nèi)提出。

第十二條 供應商提出質(zhì)疑應當提交質(zhì)疑函和必要的證明材料。

第十三條 采購人、采購采購代理機構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，應當在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復，并以書面形式通知質(zhì)疑供應商和其他有關(guān)供應商。

第三十六條 采購人、采購采購代理機構(gòu)有下列情形之一的，由財政部門責令限期改正；情節(jié)嚴重的，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機關(guān)給予處分，并予通報：

（一）拒收質(zhì)疑供應商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函；

（二）對質(zhì)疑不予答復或者答復與事實明顯不符，并不能作出合理說明。